"Mutación constitucional" - Enrique Navarro

La iniciativa exclusiva del Presidente de la República en materia económica es de antigua data. Ya la Constitución de 1822, en tiempos de O'Higgins, preceptuaba que le correspondía al Director Supremo observar “la más rigurosa economía de los fondos públicos, no aumentando gastos, sino en casos muy precisos, y con aprobación del Poder Legislativo”.

La Constitución de 1833 reservó al Presidente de la República el “cuidar de la recaudación de las rentas públicas y decretar su inversión con arreglo a la ley”, correspondiéndole al Congreso Nacional el “aprobar o reprobar anualmente la cuenta de la inversión de los fondos destinados para los gastos de la administración pública que debe presentar el Gobierno”. La no aprobación del presupuesto en 1891 motivó una cruenta guerra civil. Luego vino un régimen seudoparlamentario a través de una mutación constitucional.

La Constitución de 1925 modificó el régimen presupuestario, fijando un plazo para su aprobación y limitando el actuar del Congreso. En tal sentido, el Presidente Arturo Alessandri expresaba que el régimen parlamentario implantado donde más inconvenientes produjo fue “en lo relativo a la hacienda pública y a su necesaria y correcta administración”, agregando que si bien se dictaban leyes, “la dictadura parlamentaria imperante, encontraba el medio de eludir el cumplimiento de aquellas leyes”. Por lo mismo, la Carta de 1925 “puso un dique infranqueable al desorden financiero”.

Más adelante, la reforma constitucional de 1943 de Juan A. Ríos, aumentó la iniciativa exclusiva del Presidente de la República en materia administrativa y financiera. En 1964, el Presidente Jorge Alessandri se quejaba de que muchas veces los parlamentarios tomaban directamente la iniciativa de proyectos de ley sobre materias previsional, financiera o tributaria, lo que producía “efectos aún peores”, siendo cada proyecto “objeto de cientos de indicaciones que desnaturalizan su finalidad, que destruyen otras legislaciones vigentes y que involucran toda clase de materias absolutamente ajenas al proyecto mismo”.

La reforma constitucional de 1970 de fines de Frei Montalva tuvo por propósito “impedir que mediante indicaciones de origen parlamentario se dictaran nuevas disposiciones legales que desfinanciaran el Presupuesto de la Nación y perturbaran la política económica financiera cuyo cumplimiento es de responsabilidad del Presidente de la República”. Dicha norma le otorgó iniciativa exclusiva al Ejecutivo en materia de tributos, remuneraciones, régimen previsional y seguridad social.

El actual texto constitucional mantiene dicha normativa, prohibiendo la intervención parlamentaria en todas aquellas materias administrativas, económicas, financieras, previsionales y otras que, en general, pueden importar gastos al erario. Tal como se expresó en el Consejo de Estado, se trata de evitar que las medidas se vean “entrabadas o enteramente desfiguradas y anuladas, por indicaciones carentes de estudio, imprudentes o simplemente demagógicas”. Producido el retorno a la democracia —incluso— se efectuaron sendas reformas constitucionales que reafirmaron la iniciativa presidencial en materia financiera y en la creación de servicios o empleos.

Entre los estudiosos del Derecho Público, se habla de mutación constitucional cuando el texto deja de coincidir con la realidad. Jellinek expresó a principios del siglo XX que las fuerzas políticas reales operan según sus propias leyes, que actúan independientemente de cualquier forma jurídica, siendo por lo mismo indispensable un órgano que controle la constitucionalidad de las leyes. Ello se materializó hace un siglo, en Austria, por obra del jurista Hans Kelsen.

Es muy probable que un nuevo texto constitucional modifique esta larga tradición presidencialista de casi cien años, pero indudablemente ello debe efectuarse a través de una reforma constitucional, cumpliendo las reglas y procedimientos democráticos, como corresponde a un Estado de Derecho, y no a través de vías de hecho, inacción o declaraciones de los colegisladores.

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