Escazú, el medioambiente, los derechos humanos y la Constitución
“Digamos las cosas como son. La amenaza del Calentamiento Global es real e inminente. La ciencia ha hablado en forma fuerte y clara. La ciudadanía nos exige como imperativo moral un cambio de rumbo, la tecnología nos provee las herramientas y el sentido común nos urge a la acción”.
El Presidente Sebastián Piñera sonaba categórico dando ese discurso el pasado martes 22 de septiembre en Nueva York, frente a la Asamblea General de la Organización de Naciones Unidas (ONU). Hablaba del medioambiente y de amenazas comunes y reales para todos quienes estaban ahí: del aumento en la emisión de gases y la temperatura global, de sequías e inundaciones, de olas de calor e incendios forestales, de la destrucción de los bosques, del desprendimiento y derretimiento de los hielos en los polos y de la contaminación de los mares.
“Antes estos cambios tomaban millones de años. Ahora están ocurriendo en apenas algunas décadas. Por eso, el tiempo de los diagnósticos se acabó. Llegó el tiempo de la acción”, sentenció.
Aunque en su discurso incluyó varias cosas que ya había dicho en intervenciones anteriores en la ONU, como la de septiembre de 2019 y la del mismo mes en 2018, ahora era distinto, pues sus palabras eran vistas a ojos de distintos expertos en materia de medioambiente y relaciones internacionales como una contradicción, una incongruencia.
Para ese momento, todavía quedaban cuatro días para que Chile pusiera su firma ratificatoria en el Acuerdo Regional sobre el Acceso a la Información, a la Participación Pública y el Acceso a la Justicia en Asuntos Ambientales en América Latina y El Caribe, más conocido como el Acuerdo de Escazú. Pero eso no ocurriría. Aunque Chile fue el principal promotor de ese pacto junto a Costa Rica, después de años de negociación, en un proceso que partió durante la primera administración de Piñera, ahora es, a juicio del gobierno, “inconveniente” para los intereses del país.
Un artículo de Deutsche Welle, publicado un día antes del discurso, aseguraba que con esa decisión, se acababa la aspiración chilena de liderazgo ambiental internacional, un área donde, al menos hasta antes del estallido social de octubre de 2019, Piñera pretendía potenciar su figura. Otra nota de BBC News, a la jornada siguiente de la intervención, lo definía como algo “paradójico e inconsistente”.
La decisión de no firmar no fue algo de último minuto; la posición del Ejecutivo frente al acuerdo ya se conocía al menos desde el año pasado. Sólo que en la última semana se hizo oficial.
El mismo día que el Presidente hablaba en la ONU, los ministerios de Relaciones Exteriores y de Medioambiente enviaron al Congreso un documento conjunto de 12 páginas donde argumentaban por qué Chile no firmaría el Acuerdo de Escazú (ver documento).
“El Gobierno de Chile considera inconveniente la suscripción del Acuerdo de Escazú, atendida la ambigüedad y amplitud de sus términos, su eventual autoejecutabilidad y la obligatoriedad de sus normas que prevalecerán por sobre la legislación medioambiental interna, todo lo cual generará una creciente judicialización de los procedimientos ambientales, y planteará un cuadro global de grave incertidumbre jurada”, dice el texto.
En el documento aparece detallado un punto que el canciller Andrés Allamand ya había anticipado el 17 de septiembre en reunión con parlamentarios de Chile Vamos y que, al conocerse, generó amplia controversia: que uno de los motivos era que el acuerdo “mezcla temas de derechos humanos con medioambiente”.
¿Es posible separar los derechos humanos y el medioambiente? ¿Existiría un choque entre lo que propone el acuerdo y la garantía constitucional de vivir en un ambiente libre de contaminación? Y en ese sentido, ¿qué elementos quedan abiertos para los temas medioambientales en el contexto del debate del proceso constituyente? A continuación, distintos antecedentes y miradas para intentar dar respuesta a esas preguntas.
Supuesto choque constitucional
La discrepancia del gobierno parte desde el artículo N° 1 del pacto. Allí, donde se definen sus objetivos, dice:
“El objetivo del presente Acuerdo es garantizar la implementación plena y efectiva en América Latina y el Caribe de los derechos de acceso a la información ambiental, participación pública en los procesos de toma de decisiones ambientales y acceso a la justicia en asuntos ambientales, así como la creación y el fortalecimiento de las capacidades y la cooperación, contribuyendo a la protección del derecho de cada persona, de las generaciones presentes y futuras, a vivir en un medioambiente sano y al desarrollo sostenible”.
Medioambiente sano. Ese concepto, a juicio del gobierno, chocaría con la garantía que establece la Constitución vigente y que sería “la viga maestra de nuestra legislación ambiental”: el derecho fundamental de todas las personas a vivir en un medioambiente libre de contaminación.
El argumento del Ejecutivo es que los conceptos difieren. Que mientras existe un debate internacional respecto a qué es un “medioambiente sano”, la ley chilena ya tiene resuelto qué es un “medioambiente libre de contaminación”. Y no es que no haya contaminantes, sino que estos se encuentren “en concentraciones y períodos inferiores a aquéllos susceptibles de constituir un riesgo a la salud de las personas, a la calidad de vida de la población, a la preservación de la naturaleza o a la conservación del patrimonio ambiental”. Entonces -dice el texto de la Cancillería-, aceptar ese concepto distinto “podría llegar a interpretarse como una nueva obligación completamente distinta para el Estado, modificándose, por tanto, un pilar clave en nuestra legislación”.
Para la abogada Valentina Durán, directora del Centro de Derecho Ambiental de la Facultad de Derecho de la Universidad de Chile, los argumentos esgrimidos por el gobierno son falaces. A su juicio, “no hay ningún choque ni incompatibilidad, pues el derecho a un medioambiente sano es un derecho humano reconocido en muchos tratados internacionales y declaraciones que como país hemos firmado y suscrito. Esto es contradecir el Acuerdo de París o la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible, por ejemplo. En eso han sido consistentes la Corte Interamericana de Derechos Humanos y la doctrina en general, y en Chile la Corte Suprema hace mucho tiempo está entendiendo que cuando hablamos de vivir en un medioambiente libre de contaminación estamos hablando de un medioambiente sano, que es como internacionalmente se entiende”.
Algo similar planteó a Radio Universidad de Chile la doctora en Derecho Internacional y directora del Programa de Estudios Europeos de la Universidad de Concepción, Paulina Astroza: “Con Escazú o sin Escazú, el medioambiente es un derecho humano, es parte de lo que es el Derecho Internacional de los Derechos Humanos. En el Sistema Interamericano, ya ha habido un desarrollo respecto de lo que significa el medioambiente y sus expresiones como derechos humanos, y nosotros somos parte de ese sistema, por lo tanto ya es parte de nuestro propio derecho nacional”.
El debate de fondo
Para muchos expertos, más allá de la conveniencia o no de la firma del Acuerdo de Escazú, lo que el episodio plantea es una discusión más profunda respecto cómo el Estado chileno concibe la protección del medioambiente.
Un documento del Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) señala que para 2017, más de 100 países han incorporado en sus constituciones el derecho a vivir en un medioambiente sano, y que lo mismo contemplan tratados internacionales como el Protocolo de San Salvador a la Convención Americana sobre Derechos Humanos, al que Chile suscribió en 2001 (ver protocolo).
Durán señala que la pregunta que se abre con la negativa a firma el Acuerdo de Escazú “es si Chile, a partir de ahora, reniega de la importancia de los derechos humanos. ¿Estamos desconociendo la importancia que los derechos de acceso tienen para el desarrollo sostenible y el derecho a vivir en un medioambiente sano?”
Matías Guiloff, doctor en Derecho y académico del Departamento de Derecho Público de la Universidad Diego Portales, plantea otra pregunta: “¿Es plausible hacer la distinción entre medioambiente y derechos humanos? Una visión de esa naturaleza, que en verdad no tiene mucho sentido, se suele plantear por aproximaciones más desde la lógica empresarial a cuestiones ambientales, donde se enarbola mucho esta ideología del desarrollo sostenible, entendido como protección ambiental sólo hasta el punto en que no sea obstáculo para el desarrollo económico y el emprendimiento. Al defender una concepción como esa, se puede llegar a la artificialidad de separar lo ambiental de los derechos humanos”.
Para él, la contradicción está más cerca, en la misma Constitución chilena. Dice que ahí hay una ambivalencia respecto a la protección del medioambiente, pues, explica, contiene dos tipos de normas: una es la que se refiere al derecho a vivir en medioambiente libre de contaminación y otra la que defiende el derecho de propiedad privada y la libertad de adquirir toda clase de bienes. En esta última se hace referencia a reglas que rigen el uso y explotación de ciertos recursos naturales, como el agua y los recursos minerales. “He ahí la ambigüedad -acota Guiloff-. Eso genera un choque que no es por el texto mismo, sino por la interpretación que la cultura legal chilena hace al respecto”.
“La misma Constitución dice que la ley puede establecer límites al derecho de propiedad privada, pero qué sucede: en la práctica -como lo ha entendido el Congreso cuando legisla al respecto, en algunos fallos del Tribunal Constitucional y buena parte de la doctrina- se entiende el derecho de propiedad privada como absoluto, de forma tal que si lo limitas un poco, sería como una expropiación. Entonces, al final pierde toda utilidad práctica la idea de la conservación del patrimonio ambiental como integrante de la función social que autoriza poner esos límites a la propiedad privada”, explica el académico.
Desde distintos sectores han señalado que precisamente el tema medioambiental será uno de los puntos fuertes en el debate constitucional si el 25 de octubre se aprueba redactar una nueva Carta Fundamental. Para, Durán, si esa instancia se llega a dar, “es importante que una nueva Constitución contemple el derecho a un medioambiente sano y equilibrado, y que en ese marco se garanticen los derechos de acceso a la información, la participación y la justicia en asuntos ambientales. Eso lo tienen otras constituciones, como la de Colombia o las reformas que se han ingresado a la de Francia; no sería algo nuevo”.
Guiloff coincide. Cree que el debate constitucional debiera apunta a acabar con la “separación artificial entre medioambiente y recursos naturales y apuntar a una protección ambiental que genere, quizás en la propia Constitución, deberes para los órganos del Estado para velar porque los recursos naturales se exploten en beneficio de todos y que los recursos naturales de uso público puedan ser accesibles para la gente en general. Además, a pesar de la existencia de los tribunales ambientales, tenemos todavía grandes brechas en cuanto al acceso a la justicia. Día a día se adoptan decisiones respecto del medioambiente por parte de organismos del Estado sin que exista una revisión judicial. Quizás no establecerlo textual en la Constitución, pero sí definir el deber y la garantía de que si un ciudadano cualquiera ve afectado el medioambiente, pueda recurrir a los tribunales para revertir las medidas”.