"El retroceso a Soto Kloss. Tribunal Constitucional y sanciones administrativas en materia de aguas" - Raúl Letelier
A fines de los años 70, Eduardo Soto Kloss – uno de los administrativistas de mayor influencia en los últimos 50 años – escribía un texto llamado “Derecho Administrativo Penal. Notas para el estudio de la potestad sancionadora de la Administración”. En él, sostenía básicamente que era contrario a todas nuestras constituciones la existencia de una potestad sancionadora de la Administración. Su argumento era sencillo: “sancionar es juzgar” y como para juzgar se requiere estar habilitado por la Constitución y ella solamente le entregó esa competencia juzgadora a los tribunales, ergo, toda competencia de sanción administrativa es inconstitucional.
No hay nada extraño en que el argumento sotoklossiano sea tan radicalmente simplista. El principal logro de las teorías de este autor fue que generaron eficientemente control contencioso-administrativo en una época en que la Administración respondía o era controlada de forma muy deficiente. Las máximas sotoklossianas de la primacía de la persona, la nulidad ipso jure y ab initio, la responsabilidad objetiva, la proscripción de la autotutela, la aplicación de garantías penales a las sanciones administrativas, el debido proceso administrativo, entre otras, fueron instrumentos muy eficaces para producir control judicial y en esto radica el principal mérito de la obra que las contuvo. Estos brocardos, en efecto, se alzaban como fórmulas de rápida y sencilla comprensión racional al mismo tiempo que eran verdaderas cláusulas de asignación de competencia a jueces que hasta ese momento solo controlaban tímidamente la legalidad administrativa.
No obstante, el transcurso del tiempo mostró fatídicamente la precariedad de esas máximas y de sus pretensiones de generar reglas absolutas aplicables a todo un contexto normativo. Indefectiblemente, todas esos brocardos han debido ir ajustándose, deconstruyéndose o eliminándose para ir dando cuenta de la complejidad del actual derecho administrativo y de las relaciones sociales a regular.
La prohibición para la Administración de imponer sanciones administrativas, expuesta al comienzo de estas líneas, es otro de los artilugios de nuestro autor para generar aquel tan necesario control judicial. No obstante ello, al contrario de lo que sucedió en otros contextos, la teoría sotoklosiana de las sanciones administrativas – de seguro la menos depurada de todas las explicaciones jurídicas de nuestro autor – tuvo nulo éxito en la jurisprudencia, la legislación e incluso en la doctrina. Múltiples leyes han ido constantemente generando modelos sancionatorios administrativos, la jurisprudencia de la Corte Suprema nunca ha desconocido esa competencia (antes bien, le ha ido dando una correcta extensión) y no conozco ningún jurista razonable en el Chile de los últimos cuarenta años que sostenga convincentemente algo parecido a lo que decía don Eduardo a fines de los 70. Todo esto hasta el arribo de la sentencia de 26 de diciembre de 2017 en la que nuestro Tribunal Constitucional declaró inconstitucional diversas normas del proyecto de ley que introducía modificaciones al marco normativo que rige las aguas en materia de fiscalización y sanciones. En dicho proyecto, infracciones que antes eran sancionadas debiendo acudir a un tribunal se modificaban por un mecanismo de sanción administrativa (con revisión judicial posterior).
Esos preceptos – dice el Tribunal – “menoscaban del todo el derecho de las personas de acceder a un tribunal independiente e imparcial que resuelva las controversias entre el Estado y los particulares o terceros que también pudieren verse perjudicados, lo que dentro de un Estado de Derecho, constituye una garantía de aquellas frente a la potestad sancionadora del Estado”.
No es sorprendente la negativa reacción que ha generado esta sentencia. El profesor José Miguel Valdivia la calificó como una sentencia cuyo resultado es “retrógrado, sus fundamentos, frágiles y su consistencia jurisprudencial, inexistente”. El profesor Luis Cordero Vega indicó que este tipo de sentencias es un verdadero obstáculo a la modernización estatal y el profesor Matias Guiloff dió cuenta de lo nociva de la sentencia para el resguardo eficiente de los recursos naturales.
Y es que la sentencia referida es un verdadero retroceso de casi cincuenta años de desarrollo del derecho administrativo. Suponer que entregar una competencia sancionatoria a la administración es inconstitucional porque solo los tribunales pueden “juzgar” respetando el debido proceso es un razonamiento insostenible en los tiempos que corren.
Mientras hoy muchos administrativistas queman sus pestañas tratando de verificar las condiciones para que una multa logre disuadir a posibles infractores, de entender las condiciones de eficiencia en el procedimiento administrativo de imposición, de diseccionar los distintos vicios de legalidad en que pueden incurrir esas sanciones, de dar cuenta del tipo de control judicial que conserva correctamente la separación de poderes, de observar cada uno de los sectores económicos para dar cuenta del mejor tipo de enforcement a las reglas del sector, es una verdadero agravio a ese desarrollo dogmático retroceder a un argumento tan precariamente construido.
Son estos malos tiempos para el derecho administrativo nacional. Y todo apunta a que este es sólo el comienzo de una larga pesadilla.