Enrique Navarro: Proporcionalidad y jurisprudencia del TC
"...Nos encontramos aquí sin duda con un “leading case”, una sentencia que debe orientar el futuro actuar no solo de la autoridad administrativa sino del legislador, de modo de adecuar sus actos a criterios básicos de un Estado de Derecho, en donde la arbitrariedad y la falta de adecuada proporcionalidad ya no tienen cabida..."
En un notable fallo reciente —redactado por el ministro Nelson Pozo Silva— el Tribunal Constitucional (TC) ha declarado como contrario al principio de proporcionalidad el artículo 29 del DL 3538 (Rol 2922/2015), conforme al cual la Superintendencia de Valores, a su elección, “podrá fijar su monto de acuerdo a los límites en ellos establecidos o hasta en un 30% del valor de la emisión u operación irregular”.
Tal como lo señala el TC, el principio de proporcionalidad, especialmente en materia de sanciones o penas, supone una “relación de equilibrio entre el castigo impuesto y la conducta imputada, que desde el campo penal se extiende como garantía a todo el orden punitivo estatal”, lo cual viene a materializar tanto el derecho constitucional de igualdad ante la ley (artículo 19, N°2), cuanto aquella garantía que encauza la protección de los derechos en un procedimiento justo y racional consagrado en el artículo 19, N°3o (Roles N°s 1518/2009, 1584/2009 y 2022/2011). Como recuerda García de Enterría, este principio “se formuló como regla del Derecho Penal en los orígenes modernos de éste, Declaración de derechos del hombre y del ciudadano de 1789, artículo 9º.’penas estrictas y evidentemente necesarias’…”
Por lo mismo, el TC ha valorado la “garantía de que una ley clasifique las infracciones a su normativa en gravísimas, graves y leves, con un correlativo margen de castigos, además de establecer aquellos criterios o factores que la autoridad debe considerar al momento de seleccionar la concreta sanción atribuida” (Rol N° 2264/2012).
Igualmente, el TC ha señalado que el principio de proporcionalidad es materia primeramente de la ley, para luego ser objeto del consiguiente acto singular que aplica la respectiva sanción. Así lo hace el legislador “al establecer la acción infractora y las penas correlativas, y, lo mismo, cuando considera la relevancia del bien jurídico protegido e incorpora determinados cuadros con márgenes mínimos y máximos de punición, dentro de los cuales el órgano de ejecución podrá juzgar y seleccionar la pertinente pena individual, acorde con ciertos criterios de graduación indicados en la ley, como la trascendencia del daño, la ganancia obtenida con la infracción, el grado de voluntariedad, la condición o no de reincidente, etc”. Tales marcos y criterios están llamados a operar “como límites a la discrecionalidad del órgano de aplicación, aunque sin eliminar la flexibilidad que amerita la adopción de una decisión esencialmente particular” (Rol N° 2658/2014).
En este caso concreto, el TC estima que “no resultan razonables ni existen criterios objetivos que determinen la forma en que corresponde aplicar la sanción prevista en el artículo 29 del DL 3538, puesto que la disposición se limita a facultar —discrecionalmente— a la autoridad administrativa a imponer sanción, de hasta un 30% del valor de la operación irregular”. De esta forma, la disposición cuestionada no fija parámetro alguno de razonabilidad a la autoridad, lo que no se compadece con criterios mínimos de proporcionalidad.
En efecto, se agrega, de optarse por la imposición de la sanción prevista en el artículo 29, la norma no entrega parámetros o baremos objetivos a la autoridad administrativa para determinar “cómo y por qué” se aplica el 1% o, en su grado máximo, el tope del 30% previsto en la normativa. Así, no existe ningún parámetro de “objetividad” para la aplicación del artículo 29 del DL 3538. Si bien se alude en términos genéricos al principio de proporcionalidad, en los hechos su aplicación al caso concreto produce efectos contrarios a la Carta Fundamental y, específicamente, a dicho principio, concreción de la igualdad ante la ley y la prohibición de discriminación arbitraria (artículo 19, N° 2°) y el derecho a un justo y racional y debido proceso administrativo (artículo 19, N° 3°); desde que “se hace una mera remisión, también general y no motivada, a lo dispuesto en los artículos 27 y 28 del DL 3538, este último relativo al evento de que exista una multiplicidad de hechos infraccionales, con un tope de UF 75.000 (5 veces la sanción de UF 15.000)”.
Así las cosas, concluye la sentencia, la aplicación del inciso 1° del artículo 29 del DL N° 3538, de 1980 al caso concreto produce efectos contrarios a la Constitución Política de la República, específicamente, al principio de proporcionalidad, desde que “su materialización fáctica no se sustenta sobre la base de criterios de razonabilidad (objetivos y ponderados) que permitan determinar por qué se ha impuesto una determinada sanción, e incluso, por qué un porcentaje específico y no otro”. La disposición legal impugnada impone de esta manera “una potestad discrecional arbitraria que no se compadece con las exigencias mínimas de un Estado de Derecho, que permitan fundamentar la decisión y, luego de una detallada subsunción de los hechos al derecho, señalar de manera lógica y precisa cuál es la razón del quantum de la sanción, cumpliendo así con los presupuestos de un debido proceso administrativo”.
Este fallo, sin duda, viene a coronar una ascendente línea jurisprudencial seguida por el TC en los últimos años —especialmente después de la reforma constitucional de 2005— y que ha motivado diversas decisiones.
Así, por ejemplo, se ha estimado como desproporcionado el interés moratorio del 1,5% mensual establecido en el artículo 53 del Código Tributario, desde que se obliga a pagar una suma que a todas luces se presenta como injusta y abusiva (Rol 1951/2011). Del mismo modo, una multa sanitaria que puede derivar en prisión, conforme al artículo 169 del Código Sanitario, también infringe la proporcionalidad, al no guardar relación con la gravedad de las faltas (Rol 1518/2009). Igualmente, se ha cuestionado la sanción contenida en el artículo 207 de la Ley del Tránsito, al imponer una doble sanción por un mismo hecho infraccional (Roles 2045/2011 y 2254/2012). En el mismo sentido, se ha fallado respecto del artículo 108 b) de la Ley de Propiedad Industrial, al establecer diferencias en materia indemnizatoria, permitiendo obtener beneficios desligados de la relación causal entre el uso antijurídico de la propiedad industrial y el enriquecimiento del requirente directamente obtenido por tal uso, provocando en este último resultados gravosos que exceden desproporcionadamente la finalidad legítima de la norma (Rol 2437/2013). También, el TC ha destacado cierta falta de proporcionalidad en materia de sanciones ambientales (Rol 2666/2014). De igual forma, se ha concluido que habría una desproporción o inequidad entre el presupuesto fáctico constituido por el incumplimiento de una obligación civil y la aplicación de una pena punitiva por dicho incumplimiento (Rol 2744/2014).
En fin, la falta de una gradualidad en la aplicación de sanciones, entregando total libertad para aplicar una o más, vulnera el principio de proporcionalidad al no existir reglas suficientemente precisas para evitar la discrecionalidad en su aplicación por parte del juez. (Rol 2743/2014). En definitiva, aludiendo al artículo 20 de la Ley general de urbanismo y construcción, que faculta a sancionar con hasta el 20% del presupuesto de la obra, se ha concluido por el TC que “toda vez que la norma legal impugnada en su aplicación no evidencia criterios objetivos, reproducibles y verificables, en virtud de los cuales el juez competente esté habilitado para imponer una sanción pecuniaria de menor o mayor magnitud o cuantía, por infracción a la legislación de urbanismo y construcciones, se manifiesta así un margen legal excesivamente amplio o laxo entre la sanción mínima y la máxima aplicable, rayano en la indeterminación del marco penal, lo que alberga la posibilidad de decisiones arbitrarias o desiguales, desde que no puede saberse con certeza sobre la base de qué motivaciones explícitas el juez las puede adoptar” (Rol 2648/2014).
Como puede apreciarse, nos encontramos sin duda con un “leading case”, una sentencia que debe orientar el futuro actuar no solo de la autoridad administrativa sino del legislador, de modo de adecuar sus actos a criterios básicos de un Estado de Derecho, en donde la arbitrariedad y la falta de adecuada proporcionalidad ya no tienen cabida.