Treinta años de la responsabilidad ambiental en Chile: principios, instituciones y derechos
Este 2024 se conmemoran los 30 años de uno de los hitos legislativos más importantes en la historia del derecho ambiental nacional: la promulgación de la Ley 19.300, sobre Bases Generales del Medio Ambiente. El hito ha convocado a diversos actores públicos y privados a reflexionar sobre el pasado, el presente y el futuro de esta materia en Chile.
Y en este contexto, también se conmemoran los 30 años de la responsabilidad por daños ambientales. Evidentemente, no es una tarea fácil categorizar a un tipo de responsabilidad legal que parece estar aún en fase de maduración doctrinaria y cuyos orígenes están asociados a una época de significativos cambios económicos, sociales y culturales en el país. El retorno a la democracia trajo consigo la necesidad de posicionar nuestras políticas ambientales en el seno de los compromisos internacionales que tuvieron lugar bajo el alero de la Declaración de Río sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo (1992). El origen del régimen chileno de responsabilidad ambiental encuentra su origen, en parte, en dicho contexto histórico.
Podemos entender la evolución de la responsabilidad por daños ambientales al revisar tres de sus aspectos fundamentales: sus principios, instituciones y derechos.
En primer lugar, los principios ambientales han definido las formas elementales del derecho ambiental en Chile. Tras la Declaración de Río, la arquitectura de la Ley 19.300 recogió parte de tales principios, destacando entre ellos el principio contaminador-pagador y el preventivo. Su influencia fue clave durante lo que podría llamarse una primera fase del desarrollo legislativo del derecho ambiental en Chile (1994-2010). Esta etapa sentó las bases del orden jurídico ambiental nacional, desarrollando el ya existente mandato constitucional de protección del medio ambiente.
Los principios ambientales también definieron las formas básicas de la responsabilidad ambiental en sus orígenes. La historia legislativa de la Ley 19.300 muestra que principios como el contaminador-pagador, el preventivo, el de responsabilidad y el de gradualidad en la aplicación y evolución de normas ambientales influenciaron la identidad original de la responsabilidad ambiental. En 1994 —y muy probablemente hasta el día de hoy— el régimen de responsabilidad legal imperante (“general y supletorio”, como suele enseñarse) es el establecido por el Código Civil. Por esta razón, dicho modelo fue adoptado con ciertas morigeraciones por los legisladores, dando paso a un régimen jurídico de responsabilidad por daños ambientales que, utilizando el espejo civilista, comenzó a dar sus primeros pasos dogmáticos.
En segundo lugar, la responsabilidad ambiental también ha evolucionado debido a cambios en la institucionalidad. De hecho, las instituciones ambientales han visto sus años dorados en lo que podría denominarse una segunda etapa del desarrollo legislativo del derecho ambiental en Chile (2010-2023). Durante este periodo, la institucionalidad ambiental ha vivido una transformación profunda: se perfeccionaron los mecanismos de evaluación de impacto ambiental, se estableció una institución especialmente dedicada al enforcement ambiental, se introdujo un modelo de justicia especializada ambiental y, recientemente, se aprobó la creación del tan esperado Servicio de Biodiversidad y Áreas Protegidas. Desde luego, la implementación de cada órgano y la puesta en práctica de sus funciones ha implicado desafíos permanentes para autoridades, funcionarios, practicantes y ciudadanía en general.
En materia de responsabilidad ambiental, el conjunto de cambios institucionales provocó que la misma pasara a ser resuelta por tribunales ambientales altamente especializados, y ya no por tribunales civiles. Además, se establecieron mecanismos alternativos de reparación ambiental, manejados por el Estado administrador. Recientemente, y más allá de la institucionalidad ambiental, la gestión de los daños y riesgos ambientales (incluidos los climáticos) comienza a solaparse con un régimen de responsabilidad penal por delitos contra el medio ambiente. De cara hacia el futuro, todo ello podría promover nuevos desarrollos dogmáticos de la responsabilidad por daños ambientales en Chile.
En tercer lugar, no podemos olvidar el rol de los derechos ambientales. Algunos de ellos —los “derechos de acceso”— han ganado un espacio significativo en el desarrollo práctico del derecho ambiental chileno en los últimos años. Si bien su importancia se remonta a los orígenes mismos del derecho ambiental moderno en Chile, la cristalización del derecho de acceso a la participación ciudadana en materia ambiental, del derecho de acceso a la información ambiental y del derecho de acceso a la justicia ambiental, han permitido reconectar el desarrollo doméstico de la disciplina con importantes desarrollos regionales en la materia. La ratificación del Acuerdo Regional de Escazú pone en evidencia este punto. Esta reconexión del derecho ambiental nacional con su variante internacional se observa también a través de los nuevos desafíos de gobernanza asociados al cambio climático. La implementación de la Ley Marco de Cambio Climático busca responder con seriedad institucional a lo que es probablemente nuestra más urgente problemática planetaria actual. Así, la reconexión de los asuntos ambientales domésticos con los nuevos desafíos globales asociados al cambio climático y la protección de la biodiversidad constituye lo que podríamos llamar una tercera etapa del derecho ambiental en Chile (2022/23-actualidad).
En materia de responsabilidad, el derecho de acceso a la justicia ambiental ha recibido especial tratamiento. En lo inmediato, tal derecho se conecta con la configuración e interpretación legal de la legitimación activa para reclamar reparación por daños ambientales. Si bien la norma de legitimación activa para reclamar daños ambientales es clara, actualmente se discute el ámbito o los requisitos de acción de ciertos órganos públicos que ya ostentan dicha legitimación, como el Consejo de Defensa del Estado o las municipalidades (Boletín 16.552-12). En el derecho comparado, por otra parte, se discute el rol que la ciudadanía podría tener en esta materia, a través de organizaciones de la sociedad civil, para reclamar reparaciones ambientales. El reconocimiento o denegación de la legitimación activa permite encauzar el desarrollo doctrinario de la responsabilidad ambiental. Es por ello que, en el mediano plazo, la reconfiguración de este aspecto procesal podría modificar las fronteras de la responsabilidad por daños ambientales en Chile.
A través de sus principios, instituciones y derechos, es posible observar que la responsabilidad por daños ambientales se encuentra aún en un proceso de maduración, de la misma forma que lo está el derecho ambiental en su conjunto. A este respecto, los desafíos futuros no pueden ser minimizados. En la actualidad, la responsabilidad por daños ambientales se inserta en un entorno socio-legal mucho más complejo, donde la economía ha encontrado en otros polos de desarrollo (como el manejo de datos, la innovación y el desarrollo tecnológico) expresiones que colocan a las actividades extractivas en un contexto esencialmente distinto al existente hace 30 años atrás. Si bien aún persisten diversas inequidades en la distribución de cargas y beneficios ambientales que deben ser corregidas, no es menos cierto que la resolución de los conflictos socio-ambientales ha encontrado en variadas otras alternativas —muchas de ellas cooperativas y pacíficas—salidas institucionalmente viables. En particular, muchos de los desafíos futuros de la responsabilidad ambiental emergen de reconocer a las corporaciones como sujetos regulados complejos.
Como corolario, será valioso el promover, por ejemplo, una mayor simbiosis entre el derecho ambiental y la gobernanza corporativa. Destacan en este contexto las modificaciones introducidas por la Norma de Carácter General N° 461 de la Comisión del Mercado Financiero (CMF), aplicable a los emisores de valores. Dicha norma no solo incrementa las obligaciones de divulgación de información de sostenibilidad ambiental, sino que además podría contribuir a refinar el contenido de los estándares empresariales de cuidado medioambiental. Lo último puede ser crucial a la hora de definir, judicialmente, obligaciones de prevención de daños al medio ambiente.
Si bien hoy en día la litigación ambiental y climática ha capturado la atención nacional e internacional como mecanismo para dar salida a conflictos ambientales y climáticos —y cuya eficacia e impacto es objeto de profundas discusiones—, no hay que olvidar que las formas del derecho ambiental van mucho más allá del litigio. Repasar, aunque sea breve y parcialmente, los 30 años de historia de la responsabilidad ambiental en Chile contribuye a ampliar nuestra perspectiva sobre esta materia.