Tribuna de ayudantes: Francisca Ruz Sandoval "El problema de la consulta de sanciones de la Superintendencia del Medio Ambiente ante los Tribunales Ambientales"
La legislación ambiental establece que, cuando la Superintendencia del Medio Ambiente (“SMA”) aplica sanciones tales como la revocación de la Resolución de Calificación Ambiental (“RCA”) o la clausura total o definitiva, ésta debe elevar la sanción en consulta obligatoria ante el Tribunal Ambiental, conforme al artículo 57 de la Ley N°20.417 (“LOSMA”) en relación con el artículo 17 N°4 de la Ley N°20.600 (“LTA”).
Sin embargo, la simple redacción de dichos artículos olvidó entregar lineamientos para la tramitación del procedimiento de consulta. Lo anterior ha traído una serie de dificultades, entre ellas la tramitación paralela de la consulta y la reclamación contra la resolución sancionatoria, situación que puede originar sentencias contradictorias y afectar la imparcialidad de los jueces.
Cada Tribunal Ambiental ha entregado una solución, pero adoptando criterios diferentes al momento de resolver, encontrándonos en un escenario de incertidumbre frente a la materia.
Por un lado, el Segundo Tribunal Ambiental ha proporcionado una solución a nivel jurisprudencial. De este modo, ha fallado que cuando de forma previa a la consulta se presentó un recurso de reclamación en contra de la resolución sancionatoria, el Tribunal no podrá pronunciase sobre la legalidad de la sanción por haber perdido objeto el trámite de consulta1. En consecuencia, la legalidad de la sanción solo será analizada en el fallo de reclamación.
Por su parte, el Tercer Tribunal Ambiental optó por regular el tratamiento de la consulta a través de un acuerdo, el cual se plasmó en el Acta Extraordinaria N°2, de 18 de abril de 2018. Dicha acta indica que: “las sanciones establecidas en las letras c) y d) del artículo 38 del artículo segundo de la Ley 20.417, que deban ser elevadas en consulta a este Tribunal para su autorización, lo serán en forma previa a su notificación a los interesados”2. De este modo, la SMA luego de dictar la resolución sancionatoria, elevará la sanción en consulta ante el Tribunal Ambiental y, una vez resuelta se notificará a los interesados. Por ende, según el criterio del 3TA, solo después de la notificación comenzará a correr el plazo para que los interesados presenten la reclamación del artículo 17 N°3 de la LTA. Dicho acuerdo es del todo lógico, por cuanto, resuelve el problema de la tramitación paralela y entrega certeza jurídica a las partes.
En contraste, el Primer Tribunal Ambiental en vez de entregar soluciones al problema, resolvió tramitar al mismo tiempo la consulta y reclamación de la sanción en el “Caso Pascua Lama”3, asumiendo, entendemos, los problemas que dicha elección apareja.
Fuente: Chilesustentable. Proyecto Pascua Lama.
En este caso el escenario se complicó cuando, con fecha 12 de octubre de 2018, el Primer Tribunal Ambiental, fuera de todo pronóstico y obviando la existencia de reclamaciones pendientes, resolvió la consulta y dejó sin efecto cuatro de las cinco sanciones de clausura definitiva contra el proyecto Pascua Lama, confirmando solo la sanción relacionada con el cumplimiento parcial de la medida de monitoreo de glaciares.
Lo anterior, supone un enorme problema para el Tribunal, puesto que deberá pronunciarse sobre la reclamación presentada por Compañía Minera Nevada y la reclamación presentada por Agrícola Dos Hermanos Limitada -ambas relacionadas con las cinco sanciones de clausura definitiva del proyecto Pascua Lama- en circunstancias que, el mismo Tribunal dejó sin efecto cuatro de las cinco sanciones al resolver la consulta, existiendo el riesgo de producir decisiones contradictorias y causales de inhabilidad.
A partir de lo anterior, Agrícola Dos Hermanos Limitada presentó un recurso de queja en contra de los Sres. Ministros Marcelo Hernández, Mauricio Oviedo y Daniel Guevara, argumentando graves fallas y abusos cometidos en la dictación del fallo de la consulta.
La Corte Suprema, el 14 de marzo de 2019, acogió el recurso de queja -desentrañando la incertidumbre que existía respecto del proceder los sentenciadores- indicando que el Primer Tribunal Ambiental debió pronunciase conjuntamente o en una misma audiencia, una en pos de la otra, de la consulta y las reclamaciones presentadas en contra de la resolución sancionatoria, de modo tal de no incurrir en contradicciones, afectar la imparcialidad de los jueces y guardar concordancia con el principio de economía procesal. En razón de lo anterior, el máximo Tribunal resolvió dejar sin efecto la sentencia de la consulta y la vista de la causa de ambas reclamaciones -retrotrayendo el procedimiento-, y acumular dichos procesos, para que sean fallados conjuntamente por un Tribunal habilitado4.
Si bien estimo que la sentencia de la Corte entrega una solución acertada, ésta no resuelve el problema de la consulta, por cuanto, no tiene fuerza obligatoria para los Tribunales conforme al efecto relativo de las sentencias consagrado en el artículo 3 del Código Civil. El único mecanismo idóneo para zanjar el problema de la consulta es la introducción de una modificación a la LOSMA y la LTA en el sentido detallar el procedimiento de consulta ante los Tribunales Ambientales, otorgándole fuerza obligatoria. La cual, considero, debe contemplar la realización de la consulta en forma previa a su notificación a los interesados.
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1 Segundo Tribunal Ambiental, Rol C-6-2016, sentencia de fecha 13 de julio de 2016 (caratulada Consulta de la Superintendencia del Medio Ambiente sobre Res. Ex. N° 234, de 17 de marzo de 2016).
2 Tercer Tribunal Ambiental, Acta Extraordinaria N°2/2018, de fecha 18 de abril de 2018
3 Véase: Primer Tribunal Ambiental, Rol S-5-2018, sentencia de fecha 12 de octubre de 2018 (caratulada Superintendencia del Medio Ambiente con Compañía Minera Nevada SpA); Primer Tribunal Ambiental, causa Rol R-5-2018 (caratulada Compañía Minera Nevada SpA con Superintendencia del Medio Ambiente); y, Primer Tribunal Ambiental, causa Rol R-6-2018 (caratulada Agrícola Dos Hermanos Limitada y Otros con Superintendencia del Medio Ambiente).
4 Corte Suprema, causa Rol N°26347-2018, sentencia de fecha 14 de marzo de 2019 (caratulada Agrícola Dos Hermanos Limitada.).
*Las opiniones vertidas en esta sección son personales y no representan al Centro de Derecho Ambiental ni a la Facultad de Derecho de la Universidad de Chile.