Tribuna de ayudantes: Felipe Sandoval Silva "Tala de bosque nativo y sanción penal en sede ambiental ¿Cómo se avanza?"
En materia de protección de bosque nativo nacional existen actualmente dos proyectos de reforma de ley que coinciden en avanzar desde una sanción administrativa hacia una privativa de libertad para la verificación de la tala ilegal de este tipo de ecosistemas.
Boletín N°10365-01, del año 2015
En noviembre del año 2015 un grupo de diputados de la bancada de la Unión Demócrata Independiente presentó una moción legislativa que modifica la ley N°20.283 sobre recuperación del bosque nativo y fomento forestal (boletín N°10365-01 de 2015). El proyecto evidencia la persistencia de actos como la tala ilegal del bosque nativo nacional, asunto que, según se expone, no tiene una sanción “lo suficientemente grave como para establecer un cierto efecto intimidatorio para los hechores”. La moción consta además que nuestra legislación no dispone de una vía suficientemente disuasiva para la pequeña y gran industria forestal, dirigida a prevenir la indiscriminada afectación ambiental en búsqueda del interés económico.
Así, la moción parlamentaria de 2015 prevé una reforma a los artículos 51, 52 y 53 de la ley N°20.283, cuya redacción actual solo establece sanciones de tipo pecuniarias tanto para el ejecutor de toda corta de bosque nativo no autorizada, como para el propietario del predio en que se ejecute dicha acción.
En efecto, las multas actualmente vigentes equivalen al doble del valor comercial de los productos cortados o explotados, con un mínimo de 5 UTM por hectárea cortada, e incrementos para el infractor que efectúe el retiro de las especies cortadas de un predio hacia otro, e incluyen además el comiso de las especies, si procediere. Una sanción pecuniaria castiga también “la corta, eliminación, destrucción o descepado u otra forma de dar muerte a ejemplares de especies clasificadas como en peligro de extinción, vulnerables, raras, insuficientemente conocidas o fuera de peligro que no corresponda a intervenciones autorizadas”. En este caso, el juez de la causa dispone de un rango de sanción más amplio que va de 5 a 50 U.T.M. Por último, para la tala no autorizada de bosque nativo ubicado a una distancia de 500 metros de glaciares, así como la tala de bosque nativo ejecutada en contravención al reglamento de protección de suelos, cuerpos de aguas y humedales, Decreto del Ministerio de Agricultura N°82 del 11 de febrero de 2011, la norma vigente prevé la misma sanción pecuniaria anterior, pero susceptible de ser incrementada hasta en un 100%.
Pues bien, la reforma legislativa intentó reemplazar la técnica sancionatoria administrativa, considerada insuficiente, por penas de carácter corporal.
Respecto de la primera acción, esto es toda corta de bosque nativo no autorizada, se propuso la pena de presidio menor en su grado mínimo a medio; respecto de la segunda, ejecutada sobre especies calificadas, la pena de presidio menor en cualquiera de sus grados; y respecto de la tercera, tala ilegal de bosque nativo próximo a cuerpos de agua y/o con infracción a lo dispuesto en el reglamento de suelos, aguas y humedales, presidio menor en su grado máximo en conjunto con una sanción pecuniaria.
A la fecha, y transcurridos más de 4 años desde su presentación, el citado proyecto duerme en la comisión de agricultura, silvicultura y desarrollo rural de la cámara de diputados, sin avance desde su envío a cuenta el 3 de noviembre del 2015.
Boletín N°13281-12, del año 2020
Casi 5 años después, en marzo del año 2020, diputados de las bancadas de Renovación Nacional y del Partido Socialista presentan ante la cámara un nuevo proyecto de reforma a la ley N°20.283 (boletín N°13281-12 de 2020), que persigue “incrementar las multas y aplicar sanciones privativas de libertad en su caso, a quienes destruyan en cualquier forma o incurran en corte o tala ilegal del bosque nativo”.
Nuevamente, el proyecto reconoce que, no obstante la importancia de las especies que integran el bosque nativo nacional, la normativa que se encarga de su regulación no ha sido suficiente para “evitar que todavía algunos talen bosque nativo de forma ilegal”, con lo que “no basta una sanción pecuniaria” sino que “debido a la gravedad que conlleva esta conducta es necesario establecer una pena privativa de libertad”.
Los parlamentarios fundamentan su proyecto enfatizando la magnitud de la presencia de bosque nativo en nuestro país, cuyo alcance al 2017 representó un 81,6% del total de los recursos forestales existentes en territorio nacional. Agregan que el bosque nativo alberga ecosistemas únicos en el mundo y que han demorado años en su formación.
Así, reformando los artículos 51, 52 y 53 ya citados, propone 3 tipos de sanciones para las conductas atentatorias contra el bosque nativo nacional.
Por una parte, prevé un aumento en la fórmula utilizada para calcular el mínimo de las multas, aumentando su quantum de 5 a 8,5 UTM. Adicionalmente propone la obligación accesoria de reforestación de la zona afectada por árboles de la misma especie. Y por último, dispone la aplicación de sanciones de tipo penal estableciendo la pena de presidio menor en su grado mínimo a medio respecto de la corta de bosque nativo no autorizada (hipótesis prevista en el artículo 51) y presidio menor en su grado medio a máximo tanto para la afectación no autorizada de ejemplares de especies calificadas, como para la tala de bosque nativo cercano a glaciares y la tala que no se ajuste al reglamento de protección de suelos, cuerpos de aguas y humedales (hipótesis previstas en los artículos 52 y 53, respectivamente).
De este modo, cabe concluir, ambos proyectos coinciden en el diagnóstico de insuficiencia de las sanciones actuales a la tala ilegal, y en proponer penas efectivas de cárcel para la verificación de las circunstancias fácticas típicas que contempla la actual redacción de los artículos 51 a 53 de la ley que regula la protección, recuperación y mejoramiento de los bosques nativos. En los dos casos el quantum de pena que proponen los proyectos para aquél que atente contra el bosque nativo nacional se movería en un rango que va desde los 61 días a los 5 años, conforme a la especificidad del daño producido. Su diferencia radica en la fórmula de determinación de las penas y en las obligaciones accesorias de carácter pecuniario que, junto con la sanción corporal, nacen ante la verificación de la infracción.
En suma, ambas iniciativas prometen incidir en el análisis costo beneficio que alienta las infracciones por parte de los infractores, en términos de disuadir un comportamiento privado económicamente más eficiente pero ecológicamente más pernicioso. De este modo, a un infractor acaudalado no le asistirá la alternativa -que hoy tiene- de atentar contra el patrimonio nativo ecológico arriesgando el pago de una multa que pudiere representar un costo internalizable, pre-estimando una potencial afectación ambiental significativa. Así, el supuesto “efecto intimidatorio” dirigido contra “los hechores” se vería satisfecho.
Sin perjuicio de ello, y promesas legislativas aparte, observando el devenir legislativo nacional vale preguntarse si es posible esperar mejor suerte para la moción del año 2020 respecto de la moción presentada el año 2015. Ello si consideramos que a la fecha de redacción de la presente columna ninguno de los proyectos de reforma ha superado siquiera el primer trámite constitucional.
Con todo, no cabe agotar el presente análisis en los alcances sustantivos de ambos proyectos. Ambas propuestas todavía son insuficientes si consideramos el aspecto adjetivo procesal que conlleva una eventual imputación de cargos. Ello por cuanto el actual título VII de la ley sobre recuperación del bosque nativo y fomento forestal deposita en el juez de policía local el conocimiento de sus procedimientos infraccionales.
Las deficiencias que en la práctica exhibe la tramitación ante los juzgados de policía local han sido profusamente expuestas. Baste reconocer la falta de capacitación técnica y la ausencia de plazos en la sustanciación de sus procedimientos, factores que, junto con una tramitación no reformada, representan serias trabas para el efectivo acceso a la justicia, cuyo reflejo queda ilustrado por ejemplo cuando se reconoce que para los actuales períodos de pandemia, cualquier comunicación entre los actores de procedimientos seguidos ante este tipo de tribunales ha sido “de buena voluntad e informativa”.
En este sentido, las reformas (en tanto proyectos) constituyen aún una oportunidad de progresar en el diseño de la capacidad técnica y en el grado de autonomía con que el actual sistema de justicia local cuenta para enfrentar el primer contacto en el conocimiento de este tipo de asuntos, altamente susceptibles a variables de índole tanto económica como política. Su sustanciación por un tribunal integrante del poder judicial, en cuyo nombramiento no incidan, por ejemplo, las autoridades municipales, contribuiría en esta misión.
A modo de cierre, y ante un hipotético cambio del mecanismo sancionatorio de este tipo de infracciones, cabe preguntarse si resultaría acaso extensible a las conductas descritas por los proyectos de reforma, la solución que el inciso final del artículo 45 de la ley sobre bosque nativo y fomento forestal dispone para el conocimiento de tipos penales actualmente sancionables, en el sentido de entregar la competencia para determinar su comisión y participación a los jueces de garantía y tribunales de juicio oral en lo penal. Ninguno de los proyectos de reforma hace referencia al respecto.
Ante ello no sólo cabe esperar que el desarrollo legislativo de este tipo de iniciativas sea efectivamente promovido llevando a cabo su discusión, sino que dicha instancia represente a su vez una oportunidad de progreso en el diseño de la administración de justicia local vinculada a asuntos con componente ambiental.
*Las opiniones vertidas en esta sección son personales y no representan al Centro de Derecho Ambiental ni a la Facultad de Derecho de la Universidad de Chile.