Tribuna de Ayudantes: Sobre las limitaciones al desistimiento en el contencioso administrativo ambiental: cuando quien ejerce la acción lo hace a nombre propio, pero en resguardo de un interés público

El rol de los terceros en el proceso ha tenido un abundante desarrollo jurisprudencial a propósito del contencioso administrativo ambiental. Una reciente sentencia de la Corte Suprema (Rol N° 85259-2020) ha vuelto a declarar que son estériles las actuaciones procesales de los terceros coadyuvantes cuando no son armónicas con aquellas de la parte principal. El problema: se confunde una cuestión procesal con una cuestión sustantiva, como veremos.

La sentencia del Tercer Tribunal Ambiental dictada en junio de 2019 causa Rol R-78-2018 relativa al proyecto hidroeléctrico “Ampliación Mini Central Hidroeléctrica Las Flores” fue bastante comentada en el foro: se trataba de la primera vez que un Tribunal Ambiental, conociendo de una reclamación del artículo 17 N° 8 de la Ley N° 20.600 originada en una solicitud de invalidación de una Resolución de Calificación Ambiental (RCA), declaraba que el Servicio de Evaluación Ambiental (SEA) tenía competencias preventivas para detectar un fraccionamiento. De esta forma, al constatar el Tribunal que durante la evaluación se habían subvalorado los impactos por haberse evaluado sólo una modificación y no el proyecto en su totalidad, en su sentencia definitiva anuló la RCA y ordenó el reingreso del proyecto al Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental, esta vez, considerado el proyecto original y su ampliación como una unidad.

En contra de dicha sentencia, tanto el titular como el SEA interpusieron sendos recursos de casación en la forma y en el fondo. Pendiente la resolución de los recursos, las reclamantes, tres Comunidades Indígenas ribereñas al Río Quimán, se desistieron de la acción. No es posible afirmar con certeza los motivos del desistimiento, no obstante los terceros coadyuvantes señalaron en sus escritos de oposición que el titular habría llegado a un acuerdo negociado con las actoras, cuestión que no habría sido consultada a los organismos representativos. Asimismo, consta en el expediente una presentación personal de miembros de una de las Comunidades reclamantes en la que señalan que no habrían sido debidamente informados de las consecuencias jurídicas del desistimiento y en la que manifiestan su desacuerdo con aquella decisión, presentación que no fue considerada relevante por el Tribunal pues, a su juicio, las Comunidades Indígenas “deben actuar a través de sus representantes legales, y no a través de los miembros individuales que la componen”.

Tanto el SEA como el titular aceptaron el desistimiento pura y simplemente. Quienes sí se opusieron fueron los terceros coadyuvantes de las reclamantes, integrantes y autoridades de una Asociación Territorial Pewenche, también ribereñas al Río Quimán: señalaron que había un interés público ambiental que no resultaría disponible para las partes, argumento que no fue oído porque el Tribunal estimó que la actitud del tercero coadyuvante debe ser concordante con la de la parte principal, por lo que, no existiendo oposición del órgano reclamado, correspondía tener por desistida la reclamación. En definitiva, al acoger el incidente de desistimiento el mismo Tribunal Ambiental dejó sin efecto su sentencia, borrando con el codo lo que había escrito con la mano.

En contra de la resolución que acogió el desistimiento y puso fin al proceso, los terceros interponen un recurso de apelación, el que fue declarado inadmisible por el mismo Tribunal por no concurrir el agravio necesario para interponer el recurso procesal, pues la actuación del tercero debe conformarse con aquel de la parte principal. Ante la resolución de inadmisibilidad, se  recurre de hecho ante la Corte de Apelaciones de Valdivia, recurso que fue acogido en atención a que la inadmisibilidad se fundó en un requisito no contemplado en la ley. Sin embargo, conociendo del fondo de la apelación, la Corte de Valdivia confirma la resolución del Tercer Tribunal Ambiental en virtud de sus mismos fundamentos. En contra de dicha sentencia, los terceros interponen un recurso de queja ante la Corte Suprema.

La sentencia de la Corte Suprema que se pronuncia sobre el recurso de queja también discurre sobre lo mismo: el sometimiento de la actuación del tercero coadyuvante al de la parte principal determinan que no pueda oponerse ante un desistimiento de esta; mientras que el Ministro Sergio Muñoz, en voto de minoría, fue de parecer de recalificar el interés del tercero por estimar que, en realidad, tenía un interés independiente de aquel de la parte principal. Lamentablemente, no encontramos un pronunciamiento sobre la cuestión de fondo: ¿Es procedente el desistimiento en el contencioso administrativo ambiental cuando aparece de los antecedentes un interés público comprometido?

Aunque hay razones de texto para sostener que sí, pues los artículos 148 y siguientes del Código de Procedimiento Civil -que admiten el desistimiento de la demanda en cualquier etapa del juicio- son aplicables a los procedimientos que se siguen ante los Tribunales Ambientales, en este caso concreto existían buenas razones para no acoger el incidente, pues no parece lícito que mediante un acto de renuncia de un particular se le pueda devolver la vigencia a una RCA que ya había sido anulada, y en donde existía una orden expresa por parte de un Tribunal de que el proyecto fraccionado debía evaluarse íntegramente.

¿Cuáles son las razones que, a mi juicio, debieran limitar el ejercicio de la renuncia de la acción a través del desistimiento en el contencioso administrativo ambiental?

1. Los intereses que confluyen en el litigio ambiental difieren sustantivamente de aquellos cuyo conflicto está destinado a regular el Código de Procedimiento Civil. Desde luego, dicho Código no está pensado para regular el juicio que involucra el resguardo de intereses colectivos o públicos.
    
2. Es evidente la existencia de un interés público que generalmente se ve comprometido en los procedimientos ante Tribunales Ambientales, y la cuestión es más que evidente cuando se trata de la revisión de la legalidad del procedimiento de evaluación de impacto ambiental. No está de más recordar que nuestra legislación ambiental no le otorga mérito vinculante al acuerdo de voluntades privadas respecto de la calificación de los proyectos (artículo 13 bis de la Ley Nº 19.300).
    
3. La regla general de nuestra legislación sobre la renunciabilidad de derechos se encuentra en el artículo 12 del Código Civil: “Podrán renunciarse los derechos conferidos por las leyes, con tal que sólo miren al interés individual del renunciante, y que no esté prohibida su renuncia”. Si bien de las reglas del Código de Procedimiento Civil se puede desprender que el Tribunal no podría rechazar un desistimiento sino solo cuando hay oposición de la contraparte, parece razonable que al momento de pronunciarse sobre el incidente verifique si la renuncia de la acción está permitida conforme al artículo 12 del Código Civil.
    
4. Aceptar la posibilidad de que el reclamante se desista de su acción una vez que ya ha resultado ganancioso y conseguido que se anule una RCA, podría generar un incentivo a la negociación sólo en esta etapa, en donde lo que se transaría no sería otra cosa que la aplicación de la ley ambiental, pues la sentencia que acoge una acción incluye la determinación de aquello que no se ajusta a derecho (artículo 30 de la Ley N° 20.600). Aun cuando se acepte que la negociación es posible en materia medioambiental, hay un desincentivo a que esta se lleve a cabo en etapas tempranas y con todos los actores involucrados: para el proponente sería más viable esperar la contingencia de la declaración de nulidad por un Tribunal, y sólo entonces negociar con el que haya resultado ganancioso. Por otra parte, se promovería un ilegítimo negocio de judicializar una RCA para luego negociar el desistimiento y la anulación de una sentencia.
    
5. No debe olvidarse que las sentencias de los Tribunales Ambientales tienen efecto erga omnes, característica de las sentencias que resuelven los recursos o acciones de nulidad por exceso de poder, lo que encuentra sustento normativo en el artículo 30 de la Ley N° 20.600: “La sentencia que acoja la acción deberá declarar que el acto no es conforme a la normativa vigente y, en su caso, anulará total o parcialmente la disposición o el acto recurrido y dispondrá que se modifique, cuando corresponda, la actuación impugnada”. No parece congruente que este tipo de decisiones anulatorias puedan dejarse sin efecto por un acto de parte y no a través de un recurso procesal.

Estas razones ameritan cuestionarse la aplicación automática de las reglas del Código de Procedimiento Civil -pensadas para el conflicto de intereses privados- en el contencioso administrativo ambiental, máxime si tenemos en cuenta que el Derecho Ambiental se rige por sus propios principios, los que deben aplicarse con preferencia a las disposiciones generales y supletorias (Véase Corte Suprema Rol N° 3971-2017, considerando Vigésimo Cuarto). Tratándose del desistimiento, parece razonable que se rechace su procedencia en los siguientes casos: i) Cuando se ha dictado sentencia definitiva y anulatoria por el Tribunal Ambiental; ii) Cuando el Tribunal estime que puede verse comprometido un interés público. Esto no presenta ninguna novedad en otros países, en el caso de España, por ejemplo, de conformidad al artículo 74 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa, el recurrente puede desistirse del recurso en cualquier momento anterior a la sentencia, pero cuando apareciere daño para el interés público, es el Juez quien debe decidir su procedencia.

En fin, no debemos olvidar que existen serias trabas sustantivas y de forma para acceder a la judicatura ambiental, de manera tal que quien acciona ante un Tribunal Ambiental -en una especie de “por mí y por tod@s mis compañer@s”- lo hace a nombre propio, pero en resguardo de un interés que es común y público. Esta afirmación tiene otra consecuencia además de limitar el ejercicio del desistimiento: la distinción entre terceros coadyuvantes e independientes es superflua si ambos concurren al proceso en resguardo de un interés colectivo.

*Las opiniones vertidas en esta sección son personales y no representan al Centro de Derecho Ambiental ni a la Facultad de Derecho de la Universidad de Chile.