La discrecionalidad de la Superintendencia del Medio Ambiente para iniciar un procedimiento sancionatorio
Tribuna del Diplomado en Derecho Ambiental: En el marco del Diplomado en Derecho Ambiental "Instrumentos de gestión - nuevas tendencias", dirigido por la Prof. Valentina Durán, presentamos una selección de opiniones redactadas por los y las estudiantes de la 6ta versión del diploma, impartida durante el segundo semestre de 2020.
En el fallo del 31 de marzo de 2020 del Tercer Tribunal Ambiental en la causa caratulada “Gervana del Carmen Velásquez Moraga y Otros con Superintendencia del Medio Ambiente”[1], se puso en relieve un asunto que aún no se encuentra suficientemente zanjado en nuestra doctrina y jurisprudencia, relativo a la discrecionalidad con la que contaría la Superintendencia del Medio Ambiente (SMA) para decidir iniciar o no un procedimiento sancionatorio, habiendo detectado infracciones en el contexto de sus actividades de fiscalización.
El caso trataba sobre una reclamación interpuesta por casi mil habitantes de la comuna de Coronel, en contra de una resolución de la SMA que había resuelto archivar una denuncia formulada por ellos, relativa a supuestas infracciones cometidas por Colbún S.A., en la ejecución del proyecto “Complejo Termoeléctrico Coronel”. Lo controversial es que la SMA había efectivamente detectado, a raíz de la denuncia, sendas infracciones cometidas por el titular, referidas a la instalación de equipos distintos a los autorizados por la respectiva resolución de calificación ambiental.
Por un lado, la SMA argumentaba que, en virtud del principio de oportunidad y en pos de una eficiente e idónea administración de los medios públicos, podía discrecionalmente decidir si iniciar un procedimiento sancionatorio o no, sobre todo si los hechos constatados constituían sólo infracciones menores o “desviaciones formales”, que no eran susceptibles de causar impactos de relevancia ambiental, y que no constituían cambios de consideración respecto del proyecto originalmente aprobado. Lo anterior, se respaldó además en un dictamen de la Contraloría General de la República, en que se reconoce a la SMA “cierto margen de apreciación” para decidir si desarrolla actividades fiscalizadoras, y si da inicio o no a un procedimiento sancionatorio[2].
El Tribunal por su parte, resuelve en el sentido contrario, basado en el principio de legalidad, argumentando que aún cuando se califique una infracción como leve, decidir no iniciar un procedimiento sancionatorio sería contrario a derecho, y además tendría perniciosos efectos prácticos, pues la SMA podría decidir renunciar permanentemente a sancionar las infracciones de menor entidad, o proceder a sancionarlas en forma selectiva.
En este sentido, resulta clarificador el tenor imperativo que utiliza la ley[3], al disponer que, una vez formulada una denuncia, esta “originará un procedimiento sancionatorio”, si a juicio de la SMA tiene seriedad y mérito suficiente, disponiendo en caso contrario la realización de acciones de fiscalización. Y solo si “ni siquiera existiere mérito para ello”, se dispondrá el archivo.
Si bien la discusión es de larga data, y existen voces autorizadas en la materia que han concluido que la SMA puede negarse a iniciar el respectivo procedimiento sancionatorio pese a haber detectado infracciones[4],consideramos correcta la postura seguida por la sentencia, sobre todo atendido los intereses en juego -la protección del medio ambiente-, y que no puede ignorarse el tenor literal de la norma, más aún cuando existen otras maneras -dentro del procedimiento sancionatorio- para evitar o aminorar la sanción a imponerse.
Así, entendemos que el archivo de una denuncia es una medida de ultima ratio, que debe utilizarse sólo en el supuesto establecido por la ley, es decir, cuando la denuncia no tiene mérito o seriedad suficiente. Y es solo respecto de dicho punto -el mérito o seriedad de una denuncia- que la SMA tiene algún grado de discrecionalidad para calificarla, aunque aún en ese caso debe motivar y fundamentar racionalmente su decisión.
Esto implica -necesariamente- que si producto de una denuncia, y de las posteriores actividades de fiscalización, se detectan infracciones a la normativa ambiental, la SMA está obligada a iniciar el respectivo procedimiento sancionatorio. No resultaría racional, pues, a esas alturas, archivar una denuncia por “falta de seriedad o mérito”, único supuesto considerado por la norma para proceder al archivo.
Por lo demás, no podemos admitir como excusa -argumento que subyace a todo el razonamiento de la postura contraria- la falta de capacidad de la administración (entiéndase “falta de presupuesto”) para perseguir las infracciones detectadas. Ello si bien es un problema práctico, y de política pública, no es razón suficiente para desatender la aplicación de la ley, sobre todo si ello conspira contra un correcto acceso a la justicia ambiental. Las vías para resolver aquello no pasan precisamente por abandonar la función pública, sino que por fortalecerla.
[1] Tercer Tribunal Ambiental, Sentencia del 31 de marzo de 2020, Rol R-18-2019.
[2] Contraloría General de la República, Dictamen N°13758/2019, del 25 de mayo de 2019.
[3] Art. 47 inciso cuarto, de la Ley Orgánica de la Superintendencia del Medio Ambiente, consagrada en el Artículo Segundo de la Ley N° 20.417.
[4] Véase, por ejemplo, artículo de Iván Hunter Ampuero, quien coincidentemente también es Ministro del Tercer Tribunal Ambiental: Hunter, Iván, “Legalidad y Oportunidad en el ejercicio de la potestad sancionadora en materia ambiental”, Revista de Derecho de la P. Universidad Católica de Valparaíso, 2020, N°54, pp. 95-125. Disponible en: https://scielo.conicyt.cl/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S0718-68512020000100095
*Las opiniones vertidas en esta sección son personales y no representan al Centro de Derecho Ambiental ni a la Facultad de Derecho de la Universidad de Chile.