¿Quién puede citar a declarar? Comentarios sobre la sentencia Rol R-64-2018 del Tercer Tribunal Ambiental de Valdivia
Tribuna del Diplomado en Derecho Ambiental: En el marco del Diplomado en Derecho Ambiental "Instrumentos de gestión - nuevas tendencias", dirigido por la Prof. Valentina Durán, presentamos una selección de opiniones redactadas por los y las estudiantes de la 5ta versión del diploma, impartida durante el primer semestre de 2020.
Con fecha 10 de febrero de este año, el Tercer Tribunal Ambiental de Valdivia (“3TA”) rechazó la reclamación interpuesta por Celulosa Arauco S.A. (“Celco”) en contra de las Resolución de la Superintendencia del Medio Ambiente (“SMA”), que puso término al procedimiento sancionatorio Rol D-001-2016, rechazando la pretensión de Celulosa Arauco de dejar sin efecto o reducir la multa de 7.530 U.T.A. (en pesos más de $4.518.000.000, y en dólares US $5.700.000 aproximadamente) impuesta producto del derrame de licor verde en el sector del puente Rucaco del Río Cruces, en la comuna de San José de la Mariquina, Región de los Ríos.
En la causa, Rol R-64-2018, Celco cuestionó la citación a declarar a una de sus dependientes, efectuada por una funcionaria de la División de Sanción y Cumplimiento de la SMA (“DSC”), alegando que la facultad de efectuar dicha citación, prevista en el Art.29 de la LOS-MA recae únicamente en funcionarios de la División de Fiscalización de la SMA (“DFZ”)1.
En su sentencia, el 3TA desestimó las alegaciones de Celco, considerando que a pesar de existir una eventual ilegalidad por la ausencia de una delegación específica, el acto reclamado no violaría la garantía del debido proceso ni los derechos fundamentales de la reclamante, no generando perjuicio y por tanto no siendo aplicable la nulidad del art. 13 de la Ley N° 19.8802.
Al respecto, no podemos desconocer la importancia de que la SMA dé cumplimiento estricto a las exigencias que son propias del ejercicio de potestades públicas, entre las cuales se encuentra la obligación de delegación específica de atribuciones y facultades, tal como dispone el artículo 41 de la Ley 18.575. Así, no consideramos válida una delegación genérica en los términos expresados por el 3TA3.
Tal como señala el Profesor Eduardo Cordero sobre esta materia, “la competencia de los órganos públicos emana de la ley, no pueden ellos, por sí mismos, desprenderse de parte de ella, ni siquiera de su ejercicio; para ello necesitan una norma legal. Por eso el principio de que la función pública es indelegable, que está implícito en la organización jurídica fundamental, es siempre expresado en los estatutos administrativos (…) Pero una norma legal puede autorizar a un órgano para que transfiera el ejercicio de la competencia que le ha sido asignada, sobre materias determinadas”4.
En el caso concreto, estimamos que la ausencia de un acto delegatorio que dé cumplimiento a las exigencias estrictas del artículo 41 de la Ley 18.575[5] (especialmente en cuanto a su publicidad para la no afectación de terceros), es por sí misma una ilegalidad que, de no haber sido subsanada por el órgano administrativo, produce un vicio que se aleja de la sujeción al principio de legalidad que rige a la SMA, en virtud de los artículos 6° y 7° de nuestra Constitución Política de la República.
Sin perjuicio de lo anterior, consideramos acertado lo razonado del 3TA en relación a la ausencia de perjuicios a la reclamante derivados del acto reclamado. En efecto, los funcionarios de Celco concurrieron voluntariamente a realizar las diligencias solicitadas en conjunto a sus abogados y respondieron abiertamente a las preguntas de la SMA, incluso reconociendo el derrame de licor verde desde la planta. Así, tal como sostiene el tribunal, no se aprecia en los antecedentes del procedimiento una vulneración a los derechos fundamentales de los testigos citados o a las garantías que constituyen el debido proceso administrativo, a las cuales la reclamante se limita a hacer una mención genérica6.
Por otro lado, estimamos relevante destacar que la sentencia en comento es contraria a lo señalado por los informes en derecho de distinguidos profesores de Derecho Administrativo (Luis Cordero Vega, Juan Carlos Ferrada, Eduardo Cordero Quinzacara y Julio Pallavicini) aportados por la reclamante , quienes cuestionan la legalidad del actuar de la SMA en base a, entre otros, la separación de funciones que consagra el artículo 7° de la LOSMA7 y la estructura interna consagrada en diversas resoluciones de la SMA8 9.
Al respecto, destacamos la opinión del Profesor Luis Cordero, en el informe en derecho presentado por la reclamante, quien sobre este punto sostiene que “Tras la reforma a la institucionalidad ambiental, en la Superintendencia del Medio Ambiente se consagró un modelo que diferenció el ejercicio de atribuciones de fiscalización, instrucción del procedimiento sancionatorio y aplicación de sanciones. Lo anterior, con el objeto de resguardar el debido proceso administrativo, especialmente los principios de contradictoriedad e imparcialidad”10.
Así, consideramos que la separación entre las atribuciones de fiscalización y sanción es una garantía de imparcialidad a favor de los administrados, en cuya virtud la citación a declarar sólo podría efectuarse en el marco de un procedimiento fiscalizador, tal como se aprecia en otros procedimientos contenciosos administrativos en nuestro país ante la Superintendencia de Electricidad y Combustibles, la Superintendencia de Salud o la Superintendencia de Casinos y Juegos.
Finalmente, vista la relevancia de las funciones de la SMA y la conveniencia de que sus procedimientos no sean anulados, para situaciones como aquella analizada en la sentencia en comento, recordemos que dicho ente tiene a su disposición la facultad para subsanar de oficio los vicios de los que pudieren adolecer sus actos, en virtud del artículo 13 inciso final de la Ley 19.880, aplicable todos los Órganos de la Administración del Estado.
Así, la SMA podría haber recurrido a dichas facultades a fin de subsanar cualquier vicio existente dentro del procedimiento administrativo sancionatorio, precaviendo de dicha manera las acciones de nulidad que dieron interpuestas por la reclamante.
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[1] La reclamante repuso respecto de resoluciones que citaron a declarar, y posteriormente en su reclamación, sostuvo la existencia de un vicio de incompetencia material, ya que la facultad de citar a declarar estaría delegada en el jefe de la DFZ, según Resuelvo 1°, letra f), de la R.E. N° 157/2015 de la SMA. Así, se estaría vulnerando el artículo 7° de la LOSMA y la R.E. N° 332/2015 de la SMA, en relación a la organización interna y separación de las funciones de fiscalización y sanción.
[2] Considerando 40°: “este Tribunal estima que la actuación de la Reclamada, consistente en citar a declarar a personas vinculadas con Celco, en forma previa a la iniciación del procedimiento sancionatorio, durante el período de información previa, por funcionario que no tenía delegada específicamente la atribución, si bien constituye una actuación ilegal en virtud de la ausencia de una delegación específica al momento de realizarse dicha actuación, ello no viola ninguna garantía del debido proceso de Celco, ni los derechos fundamentales de los testigos, por lo que no causa perjuicio. Siendo así, no se configuran los requisitos requeridos por el citado art. 13 de la Ley N° 19.880 para dar efecto invalidante a la actuación cuestionada”.
[3] Considerando 32: “En ese sentido, la citación a declarar cursada por un funcionario de la SMA sin tener delegada dicha competencia en forma específica, sí contaba con la delegación de una competencia genérica que le permitía realizar cualquier diligencia investigativa para el cumplimiento de las funciones de la DSC (…)”.
[4] Eduardo Cordero, “Los sujetos, las relaciones jurídico-administrativas y la organización de la administración del estado”, página 33.
[5] Sobre este punto, siguiendo lo dispuesto en el artículo 41 de la Ley 18.575, el Profesor Eduardo Cordero señala que “Respecto de la delegación de competencia, debemos tener presente que aquella se realiza por un acto administrativo (decreto o resolución), que emana del titular de la potestad (delegante). A su vez, se deben cumplir tres condiciones básicas para que tenga lugar: a) La delegación deberá ser parcial y recaer en materias específicas; b) Los delegados deberán ser funcionarios de la dependencia de los delegantes; c) El acto de delegación deberá ser publicado o notificado según corresponda” (“Los sujetos, las relaciones jurídico-administrativas y la organización de la administración del estado”, página 33).
[6] Considerando 32°: “No se aprecia en lo anterior una vulneración de un derecho fundamental de los testigos citados, algo que por lo demás, la Reclamante es incapaz de señalar con precisión respecto de los testigos, sino que se escuda en una violación genérica a la garantía del debido proceso respecto de ella”.
[7] El Profesor Juan Carlos Ferrada, citando al Profesor Jorge Bermúdez, señala que el principio de objetividad “se recoge de manera particular en el ámbito sancionatorio ambiental señalando el artículo 7° de la LOSMA que las funciones de fiscalización e instrucción del procedimiento sancionatorio y la aplicación de sanciones estarán a cargo de unidades diferentes. Esta disposición, según afirma Bermúdez, da cuerpo precisamente al principio de imparcialidad antes aludido, estableciendo una separación estricta entre las labores de fiscalización y de instrucción del procedimiento” (página 18 de su Informe en Derecho).
[8] Al respecto, el Profesor Luis Cordero señala que: “La diferenciación entre los procedimientos administrativos de fiscalización y sanción se encuentra reconocida en diversas disposiciones normativas y estándares jurisprudenciales, siendo además rescatada expresamente por la SMA al momento de la dictación de la RE 332 la que diferenció una División de Fiscalización (‘DFZ’) y División de Sanción y Cumplimiento (‘DSC’), estatuyendo con ello la necesidad de una distinción orgánica en el ejercicio de las atribuciones del organismo” (página 32 de su Informe en Derecho).
[9] Al respecto, hacemos presente también que a favor de la actuación de la SMA se presentó un Informe en Derecho por el Profesor Ezio Costa, quien descarta la ilegalidad de su actuación, pues “si bien las funciones de la Superintendencia del Medio Ambiente se encuentran repartidas de una determinada manera entre la División de Fiscalización y la División de Sanción y Cumplimiento, en la propia resolución que determinó las funciones de cada una se reconoció la posibilidad de la División de Sanción y Cumplimiento de llevar a cabo actividades de investigación para asegurar el cumplimiento de los fines de la Superintendencia del Medio Ambiente” (página 27 de su Informe en Derecho).
[10] Informe en Derecho del Profesor Luis Cordero, página 32.
*Las opiniones vertidas en esta sección son personales y no representan al Centro de Derecho Ambiental ni a la Facultad de Derecho de la Universidad de Chile.