En agosto, el Centro de Derecho Ambiental de la Facultad de Derecho de la Universidad de Chile organizó dos webinars destinados a analizar los proyectos de reforma al Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental (SEIA) y a la Superintendencia del Medio Ambiente (SMA).
I. Reformas al SEIA
El primero, contó con la participación de Ximena Insunza Corvalán (investigadora del Centro de Derecho Ambiental), Felipe Moreno (Asesor de Chile Sustentable) y Paulina Riquelme (Presidenta de la Comisión de Desarrollo Sostenible de la CPC), además de la moderación de la Dra. Pilar Moraga Sariego (directora del CDA y del CR2). El segundo, moderado por el Dr. Jorge Aranda Ortega (investigador del CDA), tuvo como invitados a Claudio Tapia (Director del Área de Medio Ambiente y Recursos Naturales de FerradaNehme) y a Karla Vargas (Abogada del Equipo de Empoderamiento y Participación Pública de la ONG FIMA), ambos, ex ayudantes del Centro de Derecho Ambiental.
En cuanto a las reformas al SEIA, la instancia estableció un espacio de discusión respecto de las reformas que pretende instalar el Boletín N° 16.552-12, que tiene como objeto fortalecer la institucionalidad ambiental y mejorar su eficiencia.
Esta primera actividad comenzó con la exposición de Felipe Moreno, quien se refirió a los antecedentes del proyecto de ley y sus objetivos, centrados en la protección del medio ambiente “con una mayor eficiencia y certidumbre”. En atención a lo anterior, reflexionó sobre cómo se hace posible compatibilizar los objetivos de protección ambiental con aquellos relacionados a la eficiencia del sistema, siendo que, de acuerdo con las indicaciones del ejecutivo sobre el proyecto de ley, ha sido este último objetivo, aquel que ha primado por sobre la protección ambiental.
El asesor de Chile Sustentable señaló que la demora de tramitaciones en la evaluación ambiental se explica por las suspensiones que solicitan los titulares, e invitó a profundizar respecto al fondo de la conflictividad en la institucionalidad ambiental, en atención a si está relacionada con una determinada industria o incluso con el desconocimiento de los permisos ambientales sectoriales (PAS). Así también invitó a reflexionar sobre los valores jurídicos en juego y concluyó su exposición señalando la necesidad de impulsar el desarrollo de normativa ambiental y los procedimientos e instrumentos de planificación territorial, considerando nuestro sistema económico y los conflictos socioambientales aún latentes.
A continuación, la profesora Ximena Inzunza Corvalán, indicó que el proyecto revisado tiene como fin principal acelerar la evaluación de proyectos, sin elevar necesariamente el estándar para la evaluación, puesto que dicha tarea requiere, además, de un acompañamiento en forma de recursos humanos para dichos servicios. En tal sentido, para la investigadora del CDA, la eliminación de los consultores es más bien una mala noticia, pues no permite establecer un estándar para las personas que ayudan a la evaluación, cuestión que incluso puede demorar procedimientos, si se considera como un factor de dicha demora, el estándar de las Declaraciones y Evaluaciones de Impacto Ambiental en la que estos colaboran.
Además, la académica de la Universidad de Chile se refirió a los retrocesos respecto de la carga dinámica de la prueba y las declaraciones juradas, siendo que para lo primero se ha determinado que una gran barrera de acceso en las demandas de daño ambiental han sido justamente materias probatorias, mientras que, respecto para lo segundo, la forma en que el proyecto utiliza a las declaraciones juradas, significa un giro respecto al carácter preventivo de las consultas de pertinencias, generando un instrumento más bien reactivo. Como contrapunto, la abogada Paulina Riquelme criticó el proyecto, señalando que queda pendiente un ajuste relacionado con procedimientos especiales para las modificaciones de proyectos, que los plazos de las demoras están relacionados más bien con exigencias del Servicio de Evaluación Ambiental (SEA) u Organismos de la Administración del Estado con Competencia Ambiental.
Asimismo, la Presidenta de la Comisión de Desarrollo Sostenible de la CPC criticó la falta de uniformidad en los criterios para el Servicio de Evaluación Ambiental en sus divisiones regionales, la profundidad de los documentos de evaluación estratégica y el acompañamiento de recursos ante la ampliación de la participación ciudadana.
Finalmente, la abogada analizó la modificación al artículo 8 de la Ley N° 19.300, indicando que la calificación desfavorable de proyectos cuando estos no sean compatibles con instrumentos de planificación territorial no soluciona los problemas relacionados a dichos instrumentos, pues en ellos también existen deficiencias a considerar, pudiendo estar desactualizados, o conformados sin criterios de evaluación ambiental estratégica, produciendo, entonces, que se reemplace la terminación anticipada de la evaluación, por la producción de una evaluación ambiental desfavorable, que no se hace cargo de la baja calidad de los IPT desactualizados o que no se sometieron EAE.
En suma, las reflexiones de este primer webinar, apuntaron a los conflictos existentes entre el establecimiento de mecanismos eficaces que apuntan a una tramitación más expedita de la evaluación ambiental, y el sentido propio de la evaluación ambiental como un instrumento preventivo de protección del medio ambiente.
II. Reformas a la SMA
El segundo webinar, sobre reformas a la SMA, tuvo lugar en el marco de los avances de la reforma a la Ley Orgánica de la Superintendencia del Medio Ambiente, igualmente junto a panelistas provenientes del sector privado, de la academia y de la sociedad civil.
En esta actividad, el Dr. Jorge Aranda Ortega se encargó de realizar una breve introducción para contextualizar el tema de discusión del seminario, cuyo plan de exposición consistió en enunciar los antecedentes del Boletín 16553-12 (que “fortalece y mejora la eficacia de la fiscalización y el cumplimiento de la regulación ambiental a cargo de la Superintendencia del Medio Ambiente”), el diagnóstico actual de la SMA, las modificaciones en general y su tramitación en 2024.
En ese orden de ideas, el investigador del CDA, mencionó que el precedente más lejano del Boletín 16553-12 es la publicación de la Ley 20.417 en el año 2010, la cual creó el Ministerio de Medio Ambiente, el Servicio de Evaluación Ambiental y la Superintendencia del Medio Ambiente. El profesor estimó que el antecedente inmediato de la profunda reforma que sufrió la institucionalidad ambiental tiene su origen en los esfuerzos de Chile para ingresar a la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE), y recordó que la creación de los Tribunales Ambientales surgió de la intención del legislador de crear custodios de la SMA, provocando un contrapeso a su potestad fiscalizadora y sancionadora.
El Dr. Aranda explicó que la Contraloría General de la República elaboró el informe de auditoría N°280-2020, que se hizo cargo de las diversas denuncias y reclamaciones sobre el funcionamiento de la SMA. Para finalizar, destacó que, en los años 2020 y 2022, la entonces Comisión de Medio Ambiente y Bienes Nacionales del Senado llevó a cabo una discusión parlamentaria sobre las sanciones y la coordinación de la SMA en el contexto de la tramitación de la Ley Marco de Cambio Climático.
El segundo tema tratado en su exposición se centró en el diagnóstico actual de la Superintendencia del Medio Ambiente. Este organismo ha estado lidiando con un aumento en el volumen de denuncias que debe procesar, alcanzando cifras cercanas a las 30.000. Este vertiginoso incremento en la cantidad de casos ha tenido importantes repercusiones, afectando la capacidad de la entidad para manejar las denuncias de manera ágil y eficaz. Como resultado, se ha observado una disminución en la celeridad con la que se gestionan estos asuntos, lo que plantea desafíos significativos para la eficiencia y la efectividad del organismo en el cumplimiento de sus funciones.
Por otro lado, el profesor consideró que los mecanismos de gestión ambiental utilizados por la SMA han generado una rigidez que dificulta la anticipación y prevención de incumplimientos normativos por parte de los proyectos bajo su supervisión. Según su análisis, es necesario avanzar en la mejora de los incentivos para el cumplimiento normativo y en la implementación de medidas preventivas más efectivas por parte del organismo. Esto permitiría no solo una mayor eficacia en la vigilancia ambiental, sino también una mejor capacidad para enfrentar los desafíos que presentan los proyectos en términos de regulación y cumplimiento.
Entre las modificaciones se establece un elenco de cambios en la gestión y admisión de denuncias según su mérito -Modificación al artículo 21 de la Ley 20.417, el establecimiento de un procedimiento simplificado para infracciones leves, nuevo artículo 54 Bis y siguientes-, también se propone legislar sobre mecanismos de corrección temprana, y se espera un mejoramiento en la autodenuncia y los planes de cumplimiento.
Reforma a la Superintendencia del Medio Ambiente: Denuncias
Durante el seminario, la abogada Karla Vargas presentó el tema “Reforma a la Superintendencia del Medio Ambiente: Denuncias”. La abogada de la Universidad de Chile destacó la importancia de las denuncias ciudadanas en la protección ambiental, afirmando que estas han sido clave para el cumplimiento de la normativa ambiental y han empoderado a la ciudadanía en la protección al medio ambiente. Sin embargo, señaló que el proceso sancionatorio actual de la SMA es demasiado rígido, lo que ha generado problemas en la implementación de incentivos para el cumplimiento y en la autodenuncia, además de que la potestad cautelar de la SMA es limitada.
El aumento significativo de denuncias, muchas relacionadas con ruidos molestos, ha sobrecargado a la SMA, que tarda un promedio de 300 días en atender una denuncia. A pesar de que el portal ciudadano de denuncias ha facilitado el acceso a la SMA, la institución no cuenta con la capacidad suficiente para gestionar la creciente demanda, y muchos conflictos vecinales deberían ser tratados por las municipalidades o los Juzgados de Policía Local.
Entre las reformas propuestas, se destacan:
- Artículo 21: Se establecen nuevos plazos de admisibilidad y resolución, con un máximo de 90 días para atender una denuncia. También se suprimen ciertos requisitos que dificultan el acceso a la información necesaria para denunciar.
- Artículo 47: Se propone eliminar incisos que limitan la discrecionalidad de la SMA, exigiendo resoluciones fundadas para archivar denuncias. Además, se permite que el denunciante reserve su identidad y tenga un papel más relevante en el proceso.
- Artículo 60 bis: Se habilita a las municipalidades para fiscalizar normas de emisión de ruidos, limitando la función de la SMA a la sanción, aunque esto podría ser un desafío debido a la variada capacidad de los municipios para implementar la normativa.
Reflexiones y desafíos
Para finalizar su presentación, Karla Vargas, realizó una serie de reflexiones y desafíos en lo relativo al papel de las denuncias ciudadanes en la institucionalidad ambiental. Afirmando que la reforma busca mejorar la eficiencia de la SMA y dar mayor protagonismo a las denuncias ciudadanas, en línea con los compromisos asumidos en el Acuerdo de Escazú, que promueve el acceso a la justicia en asuntos ambientales y el acompañamiento a grupos vulnerables. A pesar de ello, surgen dudas sobre la capacidad material de la SMA para cumplir con las exigencias contempladas en el proyecto de ley.
La abogada subrayó la importancia de valorar las denuncias ciudadanas, pero también expresó preocupación sobre si la SMA podrá responder adecuadamente a los nuevos desafíos que conlleva la reforma.
Incentivos al cumplimiento, planes de reparación y aumento de sanciones en el proyecto de ley de reforma a la LOSMA.
El abogado Claudio Tapia realizó una exposición centrada en los incentivos al cumplimiento, los planes de reparación, y el aumento de sanciones dentro del marco de la reforma a la Ley Orgánica de la SMA.
Tapia destacó que la creación de la SMA fue la piedra angular de la reforma ambiental en Chile, estableciendo un sistema de cumplimiento que incluye la autodenuncia, programas de cumplimiento y planes de reparación. Según el abogado, este sistema combina elementos de punición y corrección, promoviendo la cooperación entre reguladores y regulados, un enfoque que considera necesario en ciertos contextos de regulación.
Durante su exposición, Tapia señaló que aunque la autodenuncia es un proceso voluntario y proactivo dentro del marco sancionatorio, los regulados muestran resistencia a utilizar este mecanismo, especialmente en casos de incumplimiento normativo. De acuerdo con datos presentados, solo en el 36,5% de los casos se presenta un programa de cumplimiento, y de estos, el 80% termina siendo aprobado.
El abogado también abordó los límites y la aplicación de sanciones, destacando que la sofisticación en la modelación de estas puede llevar a casos en los que se exceden los montos legales. Explicó que las sanciones elevadas se justifican en la lógica de que lo que no se gasta en cumplir con las obligaciones ambientales, se ahorra, lo que justifica sanciones más severas.
En cuanto a los diagnósticos del proyecto, Tapia mencionó que el modelo de incentivos actual no ha alcanzado los resultados esperados. Señaló problemas en los Programas de Cumplimiento, como la excesiva demora de la SMA para aprobar o rechazar estos programas y la amplia discrecionalidad de la administración para definir los criterios de aprobación.
Con esta intervención, Claudio Tapia aportó una visión crítica sobre los desafíos y limitaciones que enfrenta la SMA en la aplicación de la normativa ambiental, subrayando la necesidad de ajustes en el proyecto de ley para mejorar la eficacia del sistema.
Reflexiones finales
Al finalizar la exposición, los participantes compartieron sus reflexiones finales. El Dr. Jorge Aranda señaló una incongruencia entre la reforma legislativa y el nuevo estatuto penal que tipifica delitos ambientales. Por su parte, Karla Vargas expresó que se debería optar por una reforma estructural del organismo en lugar de enfocarse en aspectos superficiales. Finalmente, Claudio Tapia ofreció una perspectiva pragmática, afirmando que la reforma debía ir acompañada de un incremento en el tamaño y los recursos de la SMA para poder cumplir con las exigencias legislativas.